2003年11月7日至20  ，以全国老龄办副主任、中国老龄协会副会长白桦为团长，由教育部孙成华、司法部李明、民政部寇宝文、蔡卫义、河南省民政厅朱昆明及全国老龄办程勇、肖才伟组成的考察团，赴美国旧金山、纽约、华盛顿、洛杉矶，就美国的社会为老服务进行了考察。代表团先后拜会了联邦政府老龄署内华达州办事处主任，与旧金山市政府老年与成年人服务局有关人员举行了座谈交流，走访了美国退休人员联盟，参观了洛杉矶华裔老年人协会、华埠老人服务中心、格兰老人公寓、喜瑞都老人服务中心等养老机构。

    一、美国老龄的基本情况

           美国是一个拥有2．8亿多人口的发达国家，65岁以上老年人口为3500万，占总人口的12．4％。美国老年人绝大多数在自己的家中生活，有970万独居老人，约占老年人的30％。75岁以上的老年妇女有50％是独居。有201万老年人住在养老院，约占老年人口的 5。7％。2000年，美·国老年人口的人均收入男性为19168美元，女性为10899美元。约340万老年人口生活在贫困线以下，占老年人口总数的10％。有220万老年人接近贫困线。由于人口老龄化程度加剧，高龄老人增多，用于老年人的各种福利费用将会有增无减，目前，美国联邦政府预算中12亿用于老年人的开支。

         (一)老年福利股务政策法规健全

        20世纪30年代初的美国经济危机，促使美国认识到，只有建立社会保障制度，使人民感到生活上有一定保障，才能使社会稳定。1935年，联邦政府颁布《社会保障法》。重点就是老年社会保障。至此．养老问题纳入了法制化，实行强制性的养老保障制度。就业者在能劳动并获得收入时以税收的形式向政府交纳社会保障税。工作到年满65岁退休后领取养老金。养老金制度是一项基本的老人政策。凡在美国工作缴纳达到120个月的社会福利安全税。并且每季收入至少保持540美元， 65岁时即可开始领取退休金。养老金制度曾多次修订和补充，发展到今天的“老年、遗属、伤残与健康保险(0ASDHl)“。这一保险项目是强制性的 ，雇主和雇员各交雇员工资的7．02％(1985年)作为社会保障税。为保护老年人的生活免受通货膨胀的影响，1974年，政府通过《补充保障收入法案》，规定保险费的支付按物价变动自行调整。还规定当65岁以上的贫困老人约收入和财产达不到一定的水平时(一般每人每月平均700美元左右。洛杉矶2003年贫困线为778美元／月)，就可以申请“补充保障收入”的援助，使他们能够维持基本的生活水平。在老年人医疗方面，美国国会于1966年7月通过了《医疗照顾保险法案》，老年人看病住院基本免费，对于无资格领取社会保险的贫困者，根据“医疗补助”项目，由联邦政府出资，协助各州给这些需要帮助的贫困者救济性的医疗补助，为低收人的老年人、残疾者和他们的家属提供医疗补助费用。
        
        由于美国老年人口的不断增加和贫困等同题，1965年国会通过了《老人法》，并要经修正补充。相继出台了《老人志愿工作方案》、 《老年人营养方案》、  《多目标老人中心方案》、  《老年人社区服务就业法》、  《老年人个人健康教育与培训方案>。除了以上直接影响老年人生活的社会福利和立法外，还有一些非专为老年人而设，但是与老年人生活有密切关系的社会福利项目，如《食品券法案》、  《住房补助》。从总体上看，美国经过半个世纪的时间，已经建立起对老年人的安全网，使他们无论在收入、健康、服务、居住、就业、学习等方面都有所保障。

        (二)社会为老服务周到细致美国是一个法制国家，社会为老服务都是以立法的形式确立起来的。《美国老人法》和其他老年法律法规以为全体老年人提供服务为目标，建立、规范和完善社会为老服务体系。主要有以下六方面内容：

        1．支持性服务；资助社区为老年看病、购物、参加老年活动中心的活动提供交通；为老年人提供整理、打扫房间服务，支持人户服务和建立托老所。
        2．营养服务：为老年人提供营养午餐，可以集体就餐，也可送餐到家。
        3．预防性健康服务：通过为住在社区的老年人提供教育和信息服务，使老年人参加活动、锻炼．改善膳食和营养结构，定期检查身体，采用科学的生活方式。
        4．全国支持家庭照料者项目：帮助为配偶、老年亲戚和朋友提供照料的人．具体内容有：帮助照料者获得有关政策信息；提供咨询，培训；提供服务人员临时替代照料者；提供其它补充性服务；帮助须照料19岁以下孙子女的老年人。
        5．保护老年人权益：主要是防止老年人受到虐待。
        6．为土著民族的老年人提供服务。
       
        旧金山老年人与成年服务局还有一项服务，就是为那些没有遗嘱、身边没有亲属的老人，处理遗产和债务，安排葬礼等料理后事服务。
       
         在洛杉矶我们与老年人座谈时，老人们认为，在社会保障上所有实施的各类项目中，实行得最为成功的还是老年人方面的项目。老人们对政府和社会提供的服务是满意的o

        (三)政府鼓励社会力量参与发展老年福利事业

        美国由于人口老龄化发展，高龄老人增加，以及现代化的过程中，家庭对老年人照顾作用不断弱化等原因，住养老院的人数逐年增加2 1966年美国老年人住养老院的有75万人，只占老年人总数的2．5％；1985年住养老院的人数150万，占老年人总数5％；2000年达到201万，占老年人总数5．7％o预计2040年将再增加一倍，其中高龄老人、妇女和未婚者将占绝大多数。老年人对养老机构的需求很大，政府采取措施鼓励社会力量兴办养老机构，其管理和服务的形式主要有：一是个人或团体投资，由政府雇人管理提供服务；二是由政府和个人、团体共同投资，由个人或团体管理提供服务；三是完全由政府投资，个人或团体管理。无论哪一种形式的机构，政府均提供资金、技术帮助和给予政策优惠，如免征地税、营业税等。这些养老机构都要接受政府的考核、监督。对赢利的养老机构，政府利用价格杠杆控制它的利润水平不超过15％。目前，美国建设有不同性质、不同服务项目的养老机构2万多家。其中有养老院、老年公寓、护理院、老年服务中心、托老所等。由此形成一个覆盖面大、内容丰富的养老服务体系，使每一个有需要的老年人都能够在不同的机构中找
到合适的服务和帮助。

        三、美国有健全的老龄工作机构

       1965年国会通过的《老人法》主要内容之一是在联邦政府内设立联邦老龄署，专门负责全国的老龄事务。其职责是：保证老年人在老年期拥有尊严；使老人在把握自己的生活中有足够的选择；使老人在自己的社区保持积极性和独立性；负责计划、管理和监督对老年人的社会服务，有效地执行老人法的有关规定。该机构向地方政府拨款资助社区计划与服务项目，开展有关科研、从事示范性项。目以及老龄领域的培训 工作。1973年《老人法》的修正案中又规定，各州要成立州和地方行政组织即地方老龄局。目前全美各地相继成立了地方老龄机构，形成了自上而下的工作网络。该网络包括：联邦老龄署、56个州级老龄局、655个地方老龄局 (办)、243个土著或原始部落老龄组织以及29000个经注册认可的老龄服务机构。此外，还有数千名志愿人员。
        
        我们访问的旧金山老年人与成年服务局有160个工作人员，每年预算3000万美元。管理着12个非赢利机构，50个提供营养餐的服务中心，4个痴呆老人养护中心，并且联系474家企业为老年人提供服务。

        四、几点启示

        1、社会养老保障立法已经迫在眉睫。从国际经验看，在人口老龄化高峰到来的前20年~30年，必须建立适当的社会养老制度，进行充分制度准备和资金储备，才能应对人口老龄化浪潮给经济发展和社会稳定带来的巨大冲击。美国20世纪30年代就颁布了以养老保障制度为主均《社会保障法》。我国至今没有这样一个法律，城市养老保障制度虽然建立，但覆盖面窄、水平低，仍需要不断完善。尤其是农村养老保障制度缺位。建立社会养老保障制度越早，其成本就越低。目前离我国老龄化高峰期的到来已经不足20年，这意味着我国已经进入了建立社会养老保障制度的预警期，留给我们准备的时间已经不多了，建立、改革和完善我国社会养老保障制度已经迫在眉睫。

        2、建立科学、完善的政策法规体系。美国老年福利 和为老服务政策是在20世纪70年至80年代逐步建立和完善起来的。该体系涉及到老年人方方面面，内容周详具体，可操作性非常强。近年来，我国虽然加强了对老年人权益的保护，重视社会为老服务工作，出台了《老年人权益保障法》，颁布了《中国老龄事业发展十五卜划纲要》等一系列政策法规。但是，总体上看，老年福利政策法规还不完善，没有形成体系。已有的政策法规比较原则。可操作性差，如对拒绝缴纳养老保险金的单位和个人如何处理，没有明确的法律规定；养老保险法、赡养法没有提到立法议事日程；在老年福利服务支持政策上，缺少按比例增长的财政投入，中央财政预算没有老龄事业专项经费户头，致使社区为老服务业发展缓慢，农村老龄工作薄弱．老年农民的养老、医疗问题比较突出；一些涉及老年人权益的政策法规也不够明确和完善，致使一些侵害老年人权益的行为、案件由于缺乏法律依据而得不到及时处理等等。
     
         因此，要借鉴美国的经验，努力构建养老社会保障政策体系，完善和建立养老金筹集发放，养老保险，老年医疗保险，老年福利。老年生活救助，老年参观、游览、交通、旅游、就医、补助优待等政策，用政策和制度保证老年人的政治、经济、文化、社会、生活等基本权益。出台老龄产业政策，大力扶持老龄产业发展，满足老年人各方面的需求。

        3、确立以老年人为本的社会福利服务理念。在对美国老年福利服务的考察中，我们感到以人为本的思想渗透到了老年社会福利服务的方方面面，对老年人的服务有：医疗照顾、营养午餐、交通免费。送饭到家、电话咨询、家庭帮工、到家服务的各种修理工作、陪同游览、医疗护理。白天照顾生活、友谊访问、病危收容、健康与治疗咨询、不能自理病人的服务，以及精神病患者看护等。我们国家有些老年福利服务，比较原则，落实不到位，缺乏法制规范，而且随意性比较大。

        4、建立健全老龄工作机构和服务网络。 建立健全老龄工作机构和基层社会化的为老服务网络，是做好老龄工作的保证。  目前，我国县、乡(街道)两级老龄工作机构有待进一步加强和完善。基层为老服务十分薄弱，要采取社会福利社会化和产业化两个轮子一起转的方针，形成政府主导，企业单位、社会组织和机构以及志愿者相结合的社会化为老服务网络。
      
        当前，我国老年福利服务面临良好的发展机遇。党的十六大提出了全国建设小康社会的奋斗目标，十六届三中全会进一步提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展，统筹国内外发展和对外开放”的新要求，这为老年福利服务事业深入发展指明了方向。我们要自觉树立全面、协调、可持续的发展观，贯彻“老年人为本”的思想，重视老年人的基本需求和个性化需求，使老年人在有保障、有尊严、有安全的社会条件下生活，不断提高生活质量。